王杰

这个认识清晰了以后，组建了中央层级的以国家开发银行为代表的政策性银行，后来还曾经试探着要搞中国经济技术投资担保公司这样办成政策性担保机构的实验，后来中投保很快在压力之下放弃了政策性目标。

中央银行从行业公会职能承担者上升到国家宏观调控职能承担者，地位发生了根本转变。1957 年德国颁布了《联邦银行法》， 建立了统一的联邦银行。

不幸的是，所有银行未必都理解本身的利益。中央银行成为国家调节经济的重要机构，并主要承担金融调控职能和金融监管职能。2010 年 6 月，英国宣布 1998 年设立的独立于央行的金融服务局，将监管职能收归英格兰银行; 2012 年 6 月，欧盟首次赋予了欧洲央行监管权力{3}。产生这一问题的根源可能是因为瑞典没有单独的宪法，在目前的四部宪法性文件当中，由《政府组织法》来规定中央银行有关事项也是无奈之举。1995年通过的《中国人民银行法》首次以法律的形式将人民银行的中央银行地位确定下来，并且赋予其相对独立性。

世界各国有不少国家并没有在宪法中规定直接对中央银行作出规定，但是晚近宪法倾向于对中央银行作出规定。将中央银行定位为有自主权的公法法人，使其和通常的行政机关区别开来。此外，匈牙利国家银行行长就银行的活动要每年向国会作出报告。

1990 年，美国哈佛大学的学者利用实证方法， 对中央银行独立性程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。世界各国有不少国家并没有在宪法中规定直接对中央银行作出规定，但是晚近宪法倾向于对中央银行作出规定。该法案针对联邦储备体系与联邦政府之间的关系作出了两个重要修改: 其一，在人员结构方面，财政部长和货币监督局长不再担任联邦储备委员会的委员，使联邦储备委员会在政策选择和决策方面摆脱财政部的影响和控制; 其二，在任期方面，将联邦储备委员会理事的任期由以前的 10 年延长为 14年，每两年改派一人，这样，就可以避免总统直接操纵联邦储备委员会。但 2008 年的金融危机似乎又扭转了这一趋势。

1982 年宪法颁布后，第六届全国人民代表大会第一次会议于 1983 年 6 月决定组成的国务院(第六届中华人民共和国中央人民政府) 部委中却又包括人民银行。汉密尔顿认为包含在一部宪法中的权力，尤其是那些事关一国事务之一般行政管理的那些权力，诸如涉及财政金融、贸易、 国防等等的权力， 都应当得到宽泛的解释，以促进公共福祉 [17]。

改革开放以后，1978 年中国人民银行从财政部分离出来，单独成为一个部、委级机构。为什么审计长要单独列出? 理由在宪法第 91 条，审计署具有相对独立的法律地位，根据这条规定: 审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这一独立性是人民银行有效调控货币供应量的重要保障，也是中国经济能够高速增长，幸免于金融危机的根本原因。一方面，中央银行要通过制定和实施货币政策，运用存款准备金制度、再贴现制度、 公开市场业务制度等货币政策工具，对整个市场进行有目的的调节和控制，其主要调控对象是货币供应量和市场利率水平。

例如，当中国人民银行为了防止通货膨胀，会适当减少市场货币流通量，而政府为了保持经济增长可能会要求增加货币供应。中国人民银行成立之初，根据《中央人民政府组织法》的规定， 其属于政务院的直属部门， 接受财政经济委员会指导，履行国家银行的职能。中国人民银行是中国率先取得地方独立性的政府机构，对中国经济体制改革乃至政治体制改革都具有非常好的示范作用，随后，产品质量监管部门、工商行政管理部门都效仿其独立于地方政府，在省级政府以下实行垂直领导。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率{8}。

中国人民银行在改革的历程中，其业务被不断剥离，独立性和专业性不断增强。之后，这些私有银行和股份银行演变成了公共机构，当然，也有部分中央银行自始以公共机构的形式出现。

对此，运用孟德斯鸠的三权分立理论难以解释，有学者试图通过将重心由静态的‘权力转移到动态的政治行动来对三权分立理论予以改造，认为这样中央银行等不能被纳入三权分立理论的相当独立的机构也可以被纳入新的理论中了 {6}。1992年老布什在大选中因没能履行经济承诺输给克林顿时，就曾将这个罪责归因给格林斯潘。

在人事任命权上，联邦银行行长、 副行长以及执行理事会的其他成员虽皆由联邦政府提名、 联邦共和国总统任命，但联邦政府在提名前须征求中央银行理事会的意见。这种路径的宗旨在于将人民银行置于现行的权力架构之外，由其承载一种全新的国家权力。另一方面，中央银行要实行金融监管，维护国家金融体系的稳定。该款既阐明了匈牙利国家银行的基本职能，也表明其即为本国中央银行。第五，在中国社会主义法律体系当中，对于一个机构专门制定一部法律，惟人民银行独享殊荣。各部、 各委员会实行部长、 主任负责制。

因此，比较可行的办法是分两步走，先修改《国务院组织法》， 再在下次大规模修订宪法时确立人民银行的宪法地位。随着制度的不断演变，中央银行为挽救危机银行而设立的法定存款准备金制度、再贴现制度等机制被发现对市场冷热有明显的刺激作用，遂逐步上升为国家调控市场货币供应量的手段，中央银行也从一个从事货币发行、保护弱小银行的最后贷款人演变为调控整个市场的宏观调控者，其权力远远超越于行业公会，超越于普通行政机构，并独立于政府。

现行宪法第三章分七节规定了我国的国家机构设置，在这些国家机构中，除人大、 政府(含自治机关) 、 法院和检察院这些传统的权力部门外， 还有一个比较特殊的国家机构， 即中央军事委员会，直接对全国人大及其常委会负责。将中央银行定位为有自主权的公法法人，使其和通常的行政机关区别开来。

至于是否会出现经济危机，政府首脑一般不太关心: 一是因为其自信会有解决办法; 二是因为是否真的出现并不确定; 三是因为市场有滞后性，他相信不会在其任期内出现经济危机，至于其任期后是否洪水滔天他概不关心。中央银行成为信用制度的枢纽 {2}(P. 648) ，中央银行最初的功能主要是维护银行信用，维持金融秩序，主要表现为集中统一行使货币发行权，实际上充当着行业公会的作用。

1995年通过的《中国人民银行法》首次以法律的形式将人民银行的中央银行地位确定下来，并且赋予其相对独立性。可见，美国早期中央银行并没有在宪法中得到规定，其在宪法中的地位也存有争议。由此，成立一个统一的中央银行，由其统一发放货币，行使货币发行权，承担商业银行最后贷款人角色，帮助和拯救中小银行，成为社会经济发展的第一需求。[8]笔者也曾专门撰文对这种新的权力现象进行了总结， 并从经济法的研究进路将其概况为国家调节权 {7}。

国务院实行总理负责制。【摘要】中央银行通过不断地演变，已经成为制约政府货币扩张的有效力量，世界晚近宪法中纷纷对中央银行的独立性予以规定，使其市场调控力获得合法性。

从宪法体例来看，秘鲁中央储备银行是规定在经济制度一章之中， 在所有国家机构之前， 其地位可见一斑。根据人民银行法第 5 条规定，除了就年度货币供应量、利率、 汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定要报国务院批准以外，其他有关货币政策事项作出决定后，人民银行即可直接执行。

中国人民银行的根本职能是保持币值稳定，它和政府基本职能——经济增长有所不同，有时甚至是相左的。宪法修正往往需要首先通过其他相关宪法性法律的革新逐渐在民众当中形成普遍共识，奠定广泛的群众基础。

这种权力分类理论的依据是把一项公共事务分为决策、执行到裁决三个运行阶段，应当说非常周延，基本上将所有权力都涵盖其中。【关键词】中央银行; 宪法; 国家调节权 经济学家保罗·萨缪尔逊在《经济学》一书中， 曾援引维尔·罗杰斯的一句诗:自从开天辟地以来，曾经有三件伟大的发明: 火、轮子和中央银行。总之，保持中央银行独立的法律地位，是市场经济经过不断进化而产生的一项制度文明。但奇怪得很，现有宪法对人民银行未作任何规定，更不要说体现其超然于国务院其他部门的法律地位。

人民银行实际上成为财政部的一个司局级单位。根据法律规定，瑞典银行由 7 名代表组成的董事会进行管理，其中 1 名代表及其代理人由内阁任命，任期 3 年，其余 6 名代表由议会选举产生，并由内阁所任命的代表担任董事长。

经由历史溯源可以发现，自由经济体制下的行政管理是较少干预私人事务的，政府被认为是守夜人。如前所述，中央银行最初的角色仅仅相当于行业公会: 维护银行业内正常的竞争秩序，保护、拯救弱小银行使其免于倒闭，并不是国家机关，也不承担调控整个市场的大任。

然而，稍有经济学常识的人都会明白，货币大量投放市场将会导致严重的通货膨胀，长远来看，人均实际购买力将会不断下降，最终导致严重的经济危机。1978 年以来，人民银行事实上一直属于国务院组成部门。